复议前置之政府信息公开

作者：杨翼飞律师

【法条】

《行政复议法》（2023年修订版）

第二十三条

有下列情形之一的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼：

（一）对当场作出的行政处罚决定不服；

（二）对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服；

（三）认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形；

（四）申请政府信息公开，行政机关不予公开；

（五）法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形。

对前款规定的情形，行政机关在作出行政行为时应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。

【法条解析】

一、在本次修订前，根据《行政复议法》（2017年修正版）第三十条的规定，仅有行政行为侵犯自然资源所有权或者使用权的案件，实行复议前置。本次修订后，将复议前置的范围进行了扩展。其中，重点增加了政府信息公开案件。但是，根据上述法条的规定，并非所有政府信息公开案件均实行复议前置，而是只有行政机关不予公开的政府信息公开案件实行复议前置。实践中，此种行政机关不予公开的案件主要包括以下三类：

1．申请人申请政府信息公开，行政机关拒绝公开的。包含：因“三安全一稳定”不予公开；因涉及商业秘密或个人隐私不予公开；因属于行政执法案卷信息、内部管理信息或过程性信息不予公开等等。

2．申请人申请政府信息公开，行政机关超期一直未答复的。

3．行政机关对部分申请内容予以公开，对其他部分决定不予公开的。

上述三类均属于应当复议前置的情形应无异议。当然，对于行政机关超期一直未答复的，同时属于第二十三条第（三）项规定的未履行法定职责的情形。

二、对于以下情形是否应当复议前置，在实践中可能存在争议：

1．申请人申请政府信息公开，行政机关以该信息不属于政府信息为由拒绝公开的。例如：申请公开的信息属于党务信息等。笔者认为，从前述法条的规定来看，此种答复也是决定不予公开的答复，应当属于复议前置的情形。但是，据了解，立法机关似乎认为此种情形不属于复议前置的情形，后续如何认定有待司法实践检验。

2．申请人申请政府信息公开，行政机关答复未制作或未保存该信息，或该信息不存在的。笔者认为，从前述法条的规定来看，法条原意所指应为行政机关存有该信息而主观上决定不予公开的情形，当行政机关客观上根本未制作或保存该信息，或经检索后发现该信息客观上不存在的，并非行政机关主观决定不予公开，因此并不属于复议前置的情形。

此外，根据第二十三条第二款的规定，行政机关在作出行政行为时应当告知申请人先向行政复议机关申请行政复议。对于行政机关部分公开，部分不予公开的情形，行政机关应当如何告知也应注意。笔者认为，行政机关应当告知申请人对于不予公开的部分不服的，应先申请行政复议；对于已经公开的部分不服的，也可以提起诉讼；对两部分均不服的，应当先申请复议。